Di tengah upaya percepatan pembentukan holding BUMN, program ini tampaknya masih sulit terlaksana jika BUMN masih tersandera oleh masalah-masalah sistemik yang bersumber dari birokrasi yang berorientasi proses dan diliputi kesalahpahaman terhadap bisnis BUMN, ditambah lagi dengan berbagai hambatan berupa kerancuan tafsir undang-undang (UU) serta beban politik dan kebijakan.

Kebijakan Presiden Jokowi itu mengandung pesan perubahan dari sistem birokrasi yang lebih menekankan cara daripada hasil ke sistem yang berorientasi hasil dengan cara cepat. Perubahan itu tidak mudah karena harus mengubah cara pandang dan perundang-undangan. Selain itu, kebijakan ini juga rentan ditunggangi "penumpang gelap" yang memanfaatkan situasi untuk kepentingan sendiri sehingga akan mencederai niat baik pemerintah. Oleh karena itu, pemerintah harus lebih waspada dalam mengevaluasi pelaksanaan kebijakan tersebut.

Kerancuan tafsir UU BUMN saat ini masih menghadapi masalah kerancuan pengaturan. Bila  ditarik dari asasnya, maka terlihat kerancuan norma hukum antara putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 48 dan 62/PUU/-XI/2013, UU BUMN Nomor 19/2003, dan UU Perseroan Terbatas (PT) Nomor 40/2007, menyangkut tafsir "modal BUMN yang bersumber dari kekayaan negara yang dipisahkan". Putusan MK menempatkan BUMN tunduk ke dalam rezim hukum keuangan negara sehingga penggunaan keuangan BUMN masuk dalam ranah korupsi. Akibatnya, aparat hukum di semua tingkatan, termasuk BPK, BPKP, dan bahkan DPR, pun demi hukum dapat memeriksa BUMN, bahkan DPR minta diperluas kewenangannya hingga menjangkau anak perusahaan BUMN.

Sementara secara khusus (lex specialis) UU BUMN dan UU PT memberi BUMN tugas untuk berbisnis mengejar untung dalam bidangnya. Menurut penjelasan UU BUMN No 19/2003, kekayaan negara yang dipisahkan tidak lagi tunduk dalam sistem APBN, tetapi telah menjadi kekayaan perusahaan yang didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat sesuai UU PT No 40 Tahun 2007. Sekali modal telah ditempatkan, maka di dalam perusahaan, negara sebatas menjadi pemegang saham dan menyalurkan misinya lewat RUPS.

Oleh karena itu, jika bisnis telah dilakukan sesuai prinsip good corporate government (GCG), business judgment rule (BJR), anggaran dasar perusahaan dan aturan bisnis lain, maka tidak ada lagi korupsi. Hal ini disebabkan di dalam bisnis untung dan rugi sudah jadi keniscayaan dan PT memiliki mekanisme sendiri untuk menilai. Selama ini pengertian keuangan negara yang dipisahkan di BUMN seperti dibiarkan "mengambang" sehingga justru menjadi peluang penyalahgunaan kekuasaan. Akibatnya, pengawasan kepada BUMN yang bertujuan baik melalui pemeriksaan yang menyedot energi dan waktu para pengurus BUMN berubah menjadi gangguan kinerja dan produktivitas, karena harus melewati proses pemeriksaan panjang, berjenjang, dan berulang, tergantung tahap pengawasan, sehingga tidak efektif dan efisien.

Tindakan bisnis sangat berkait dengan peluang (momentum). Oleh karena itu sering diperlukan keputusan yang cepat dan tepat, kadang berdasar naluri (insting) yang di mata awam masih kerap dinilai sebagai pelanggaran. Sementara itu, peraturan yang ada masih sering tertinggal dan gagal mengantisipasi kebutuhan bisnis yang memerlukan keputusan yang cepat dan tepat. Faktanya, tidak ada ketentuan tertulis yang dapat mengatur segala aspek secara konkret dan detil di setiap saat. Untuk mengantisipasinya diperlukan suatu kebijakan terhadap adanya kevakuman aturan, alias ruang kosong dalam menilai suatu tindakan. Oleh karena itu, agar prinsip legalitas pada tahap operasional dapat dilaksanakan secara dinamis, efektif dan efisien, diperlukan beleid atau diskresi (JP Wind, 2004).

Beleid dan diskresi dapat menjembatani perubahan paradigma yang berorientasi prosedur kepada paradigma subtantif yang dikehendaki pemerintah, yang berorientasi kecepatan dan capaian. Namun, jika kurang waspada, beleid dan diskresi ini sering ditunggangi penumpang gelap yang mengambil manfaat pribadi, kelompok, dan golongan. Contoh kerancuan lain adalah ketentuan privatisasi dalam UU BUMN. Privatisasi itu sesungguhnya masuk dalam ranah corporate action yang seharusnya tidak perlu diatur dalam peraturan setingkat UU. Namun, karena UU BUMN adalah produk reformasi yang dibuat dalam pengaruh Dana Moneter Internasional (IMF) dan kebangkrutan ekonomi negara, semangatnya adalah memfasilitasi penjualan aset negara guna membayar utang.

BUMN yang semula berideologi sosialisme dipaksa bermetamorfosis mengikuti pasar yang berideologi liberal yang mengajarkan bahwa pemerintah yang baik adalah yang sedikit memerintah (the government is best which govern least) dan memberikan kebebasan kepada pasar (Austin Ranney, 1996). Situasi itu dimanfaatkan perusahaan multinasional untuk menguasai BUMN-BUMN yang potensial. Contoh korban nyatanya adalah pada penawaran saham perdana (initial public offering/IPO) PT Perusahaan Gas Negara (Persero) tahun 2003. Sekarang ini 82 persen dari 43,04 persen saham publik PGN telah dikuasai asing. IPO PGN secara fundamental sesungguhnya menyalahi asas karena PGN bergerak dalam bisnis gas yang termasuk komoditas vital yang menjadi hajat hidup orang banyak. Waspadalah!