Oleh: Ir. Muhammad Nawir Messi, M.Sc., Mantan Komisioner KPPU-RI

Ada sejumlah argumen penjelasan yang mengemuka di publik berkaitan dengan mahalnya harga tiket pesawat di Indonesia. Beberapa di antaranya adalah: (a) Lebih mahal dibanding dengan rute penerbangan internasional karena international carrier tidak perlu membayar pajak (INACA); (b) Tergantung rute padat atau bukan; (c) harga avtur yang mahal.  Penjualan avtur di sejumlah negara tetangga (Singapura, Malaysia) tidak dikenakan pajak;

Untuk menguji argumen penjelas tadi, kita lihat beberapa jasa penjualan tiket pesawat dot com di internet, untuk perjalanan dua minggu ke depan. Fokus pencarian ditujukan pada maskapai yang menyediakan LCC. Untuk perjalanan luar negeri, Jakarta-Singapore 32 dolar AS (Rp448.000); Jakarta-Kualalumpur 27 dolar AS (Rp378.000); Jakarta-Bangkok 35 dolar AS (Rp490.000).  Bandingkan dengan harga tiket LCC pada hari yang sama di rute domestik yang dari sisi jarak dan lama terbang tidak jauh berbeda dengan rute internasional yang diobservasi: Jakarta-Medan Rp818.000; Jakarta-Padang Rp775.000; Jakarta-Denpasar Rp972.000. Harga-harga ini belum termasuk tax.

Pengamatan sepintas ini menunjukkan tiket LCC termurah di domestik kurang lebih dua kali lipat dari harga kelas yang sama dengan jarak dan lama terbang yang sama di rute internasional.  Kalau argumen INACA benar bahwa penerbangan internasional bisa murah karena tidak bayar pajak, dalam konteks open sky ASEAN, seharusnya perbedaan hanya berkisar 10 sampai 15 persen.

Sejak beberapa tahun terakhir, perusahaan airline juga mengeluhkan penjualan avtur yang dibebani pajak penjualan 10 persen, sementara negara tetangga membebaskannya. Kalau pajak avtur yang menjadi biang, seharusnya perbedaan harga dengan rute internasional yang setara hanya sekitar 10 persen, ditambah dengan beban pajak lain 10-15 persen, maka maksimum selisih antara tiket internasional dan domestik hanya sekitar 20-25 persen. Lalu kemana nominal pembeda 75-80 persen. Apakah itu sekedar faktor inefiensi pengelolaan atau karena pengaturan yang mengindikasikan kartel?

Dugaan faktor harga avtur jelas tidak dapat dipertanggungjawabkan.  Bahkan, harga tiket terus merangkat naik ketika harga avtur turun. Dan kenaikan harga itu dilakukan secara bersamaan oleh semua maskapai tanpa kecuali. Argumen bahwa ini tidak dikoordinasikan menjadi sangat tidak masuk akal ketika harga tidak pernah beranjak turun, meskipun masa-masa puncak (peak season) telah terlewati.

Yang lebih mengesankan lagi ketika INACA bersama-sama dengan pemerintah mengimbau penurunan harga tiket 20 hingga 40 persen, maskapai pun melakukannya tanpa harus terancam kerugian.  Ini artinya kenaikan harga tiket berawal dari tidak hadirnya persaingan yang memadai di pasar.

Berkurangnya persaingan --sebagai akibat mengelompoknya airline menjadi dua group-- diperparah oleh perkembangan industri dimana pemerintah tidak mengeluarkan izin baru dalam beberapa tahun terakhir.

Dari analisis singkat ini dapat disimpulkan bahwa fenomena pergerakan harga tiket pesawat domestik mencerminkan kinerja kartel. Yang menjadi pertanyaan adalah apa yang mendorong/memungkinkan terjadinya penyesuaian harga dalam bentuk kartel?

Ada dua hal yang perlu diwaspadai. Pertama, mengelompoknya maskapai menjadi dua group: Group Garuda dan Group Lion.  Meskipun terdapat tujuh maskapai, dalam prakteknya hanya ada dua. Tergabungnya maskapai penerbangan menjadi dua group memudahkan mereka untuk mengkoordinasikan harga.

Fenomena joint operations (JO), yang kemudian mendasari terbentuknya dua grup penerbangan memang dikecualikan dari jangkauan hukum persaingan di sejumlah negara, seperti di Eropa dan Amerika Serikat. Tapi perlu diketahui bahwa pemberian “antitrust immunity” terhadap joint operation di Eropa didahului dengan assessment tentang apakah konsep joint operation tersebut memenuhi syarat.

Syarat tersebut: (1) tidak mengganggu terciptanya persaingan antar maskapai; (2) manfaat yang lahir dari JO tersebut lebih besar dari biaya yang ditimbulkan, misalnya sebagai akibat berkurangnya tingkat persaingan; (3) tetap tidak diperkenankan melakukan penyesuaian strategis. Itulah sebabnya jenis JO yang diberikan immunitas oleh Komisi Eropa terbatas pada JO untuk saling melengkapi atau tersambungnya suatu rute ke rute terbang lainnya.

Pelaksanaan JO seperti di Indonesia, tidak sulit untuk mengatakan bahwa pelaksanaannya jauh menyimpang dari konsep dasarnya. JO seolah-olah menyatukan lebih dari dua perusahaan menjadi satu entitas.  Untuk itu, menjadi sangat penting bagi otoritas persaingan untuk mengevaluasi pelaksanaan JO untuk menghindari pemanfaatannya sebagai wahana penyesuaian harga.

Untuk menghidupkan kembali persaingan di industri, pendekatan lain yang dapat dilakukan adalah mendesak pemerintah untuk mengeluarkan izin baru untuk penerbangan domestik.  Izin baru ini hendaknya tidak terafiliasi dengan salah satu dari dua group yang sudah eksis di pasar.

Kebijakan pemerintah, khususnya yang terkait dengan batas bawah dan batas atas. Pemerintah menetapkan regulasi batas bawah harga tiket dengan tujuan untuk menjamin keselamatan terbang, dengan asumsi bahwa pembatasa harga jual tiket dapat menyisakan ruang yang cukup bagi airline melakukan perawatan pesawat secara memadai.

Hal ini berarti bahwa tugas pengecekan kelayakan terbang oleh aparat Kemenhub digantikan oleh instrumen harga tiket.  Kebijakan ini sangat keliru karena kepastian ketersediaan profit untuk pemeliharaan seolah menjamin terjadinya keselamatan.  Kecelakaan pesawat yang terjadi selama ini sangat bisa dipastikan sebagai akibat tidak dilaksanakannya pengecekan kelayakan terbang secara rutin dan memadai.

Harga batas atas untuk menjamin agar airline tidak mengeksplotasi perkembangan pasar untuk mengambil keuntungan sebesar-besarnya pada peak season. Pada praktiknya, jarak antara batas atas dan batas bawah tidak terlalu lebar menyebabkan praktik harga yang terjadi selalu bertengger di sekitar batas atas.

Berangkat dari uraian singkat di atas, KPPU sebagai otoritas persaingan direkomendasikan untuk memeriksa dugaan kartel harga tiket penerbangan penumpang, melakukan penilaian terhadap peraktik Joint Operation yang gilirannya menggiring operator mengelompok ke dalam dua group. Jika ini dinilai mengurangi tingkat persaingan dan memudahkan terjadinya kartel, KPPU harus memerintahkan penghentian praktik JO tersebut.

Selain itu, meminta pemerintah untuk mencabut kebijakan batas bawah harga. Pemerintah harus mengeluarkan izin penerbangan yang baru guna mendorong lahirnya kembali persaingan di industri penerbangan. Meski demikian, izin baru harus terbebas dari afiliasi dengan salah satu dari dua grup yang sudah eksis. (www.watyutink.com)